旨在为减轻农民负担而以纳税的形式使农民履行应尽义务的农村费税改革，近年来在理论和实践上探讨颇多，但又无不陷入了无力根除乱收费现象和农民负担得不到减轻的怪圈。从一些试点的情况看，农村费税改革本身还存在着许多不容忽视的问题，有认识上的，有政策上的，也有操作上的。这些问题的解决与否，关系到费税改革能不能从根本上解决农民负担问题，同时也将影响农村改革的全面推行。
     （一）思想认识问题。农村费税改革的认识必须把目的明确到减轻农民负担上，以此统一思想认识。目前，对改革根本目的是什么？不仅存在认识上的偏差，而且有些问题值得引起高度重视。一是在基层工作干部的认识上，他们更多的是希望通过费税改革，使收取统筹提留等具有强制性，进而减轻乡镇干部征收的工作量和阻力；二是通过费税改革使乡镇级财政的经济来源得以稳固。因而在处理财政增收和减轻农民负担的关系上，偏重解决乡镇财政来源问题，始终是决策者考虑更多一些的问题，向农民收取税费是主要的选择；三是有关执收部门也希望通过改革，编织税收之筐，把农村收费往这个筐里装，使部门与农民的利益关系上升为国家与农民的利益关系，从而使部门的既得利益得到保证。上述认识，应该说，也是农村费税改革方案整体上要考虑的，但如果是按照这样的思路设计改革方案，减轻农民负担的位置何在，难怪乎我们在调查中部分农民兄弟说"费是软的，税是硬的，费改税，无非是要我们多交多负担"。农民兄弟的这种认识，说明一方面我们费税改革，重在减轻农民负担的宣传教育讲得不够，同时，农村费税改革的方案乃至试点单位的探索，必须真正体现减轻农民负担的实际内容，而不能把目前农民的实际负担甚至还加重负担以税的名义出台。另一方面，也要讲清纳税是每个农民应尽的义务，费改税不是加重负担，而是解决合理负担问题。切实有效地减轻农民负担，是党和政府十分关心的问题，也是农村费税改革的初衷和根本目的，我们不能念歪了经，任何地方、任何部门必须纯洁目的，正确对待利益关系的调整，自觉服从党中央的要求，把农村费税改革的认识统一到减轻农民负担上，为实行农村费税改革打下坚实的思想基础。
     （二）合理性问题。农村费税改革的合理性是费税改革的生命。从全国一些农村费税改革试点地方的作法看，并没有从根本解决合理负担问题。我省武冈市将"三提五统"改为"农村公益事业建设税"，湖北枣阳市除农业税外，实行农民负担大包干，以及一些地方废除提留统筹制度，将农村各项收费并入农业税，实行税费合一，统一计征。这些作法都没涉及或解决农民负担的合理性。相反，却把地域差别、地租差别、农民个体的贫富差别造成的不合理负担和现行农民的不合理负担合法化，甚至引起了新的不合理，譬如一些乡镇企业、集体经济较好的地方，改革使农民增加了负担，一些贫困地方群众本来无力负担，却把负担强制化，更加重了负担。从税赋理论上讲，一些地方的费税改革作法均忽视了税收的根本性质。税收作为政府凭借其政治权力无偿地从社会取得的收入，它具有固定性、强制性和无偿性的特点。因此，区别性质，对现行收费实行正确界定是解决费税改革合理性的前提。按国家规定，村提留包括公积金、公益金和管理费，是集体经济组织为改善生产条件、扩大再生产和体现集体福利所进行的内部积累，以及为维持财务正常运转而提取的管理费用；乡统筹主要用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业，其性质是国家为兴办农村公益事业向农民的集资。这两类收费虽然都是农民承担的资金负担，但其性质是不同的。因此，在原有的提留统筹制度中，只有乡统筹才具有税收特征，可以以税的形式向农民收取。而村提留则只能作为发展村级集体经济所收取的费用。减费增税，取消不合理收费，提高明偏低的农业税率，是解决费税改革合理性的核心内容。从目前农村费税征收的实际情况看，60年代初期调整的农业税率显然不适应现在的情况，农村土地面积、产量、人员都发生了极大的变化，适当提高农业税率势在必行，广大农民群众也可以理解。而目前向农民的收费，且各级越权出台的增加农民负担的收费不计，就现行国家政策允许的上年收入5%以内的"三提五统"，就存在不得已而为之的明显不合理性。如果费改税就是把这些不合理的收费负担改税，显然有背初衷，合理性问题，就是应该取消这些不合理的收费，不能以农民已负担的、乡村经费开支实际需要的作为费改税计算基础。目前进行的农村电价改革，实行同网同价，城乡同价就是一个合理性解决得比较好的范例。一些属于政府行为的事，政府必须承担，不应再转嫁农民负担，实际上，这也是政策扶贫，让农村农民修养生息。
     （三）公平负担问题。实行农民税赋公平负担，是农村费税改革的目标之一，也是必须坚持的一项基本原则。从理论上讲，农村费改税的计税税基必须以农户纯收入为依据，高收入户多纳税，低收入户少纳税。但从各地税费改革试点的情况看，同样均未解决税赋不公的问题。如武冈市，其农村公益事业建设税采用人田各半的办法计征，即有人有田的征收100%，有人无田或有田无人的各征收50%，在征收依据上，仍沿用了原来提留统筹的计提办法，即以乡镇上年农民人均纯收入为农村公益事业建设税的计征依据，由于农民人均纯收入存在着较大差距，这一计征方式仍然不能很好地解决公平负担问题，使低收入农户和高收入户的税赋一拉平，在以乡或镇上年农民人均纯收入为计税基础的情况下，高收入户的实际税赋低于其应缴的税额，低收入户的实际税赋则高于其应缴的税额，因此，武冈市的农民反映，以乡镇人均纯收入为依据计征的办法不符合公平税赋、合理负担的原则，实际上是穷户帮富户，要解决这个问题，只能以田亩为计税基础，为解决均衡税赋问题，我国历史上就有"摊丁入亩"和"火耗归公"的做法。在重新核查耕田面积的基础上，界定出优等、中等、劣等地，采用级差地租的形式，分等确定不同等级的税率，然后与现行农村土地承包责任制相联系，计算出每个农户每年应缴况实际操作的总体原则，要修正或取消目前"三提五统"的收费政策，根据市场经济的行为准则改为征税，收取土地（资源）的租金、承包费，与农民的经营主体或实际收入直接挂钩，并使新的农业税的税率在现有基础上作适当提高。实行这种形式的费税改革，有利于避免农民人均纯收入的随意性和农村人口的流动性，均衡农民的负担。在税收征收方式上，根据我国农村人口居住过于分散、市场发育（特别是农产品期货市场）滞后等特点，可建立集中收税点，采用常年征收或征收实物与征收代金相结合的形式，改变强迫式的在农民交售定购粮时代扣代缴；改变像搞运动一样集中征收税费的传统作法，使乡镇干部从都是税收员的窘境中解放出来，多研究些生产和解决农村、农民的具体问题，密切新时期党与农民的关系。
     （四）规范收费问题。农村费税改革后，道理上农民除负担税收外，不应再有其它的负担，但从目前农村的经济发展水平和需要，完全根除收费仍不可能，一些必要的劳务负担及某些突发性的集资，仍是农民必须负担的。这些税外费如何进行规范，在农村费税改革过程中必须予以高度重视。首先要解决决策收费的随意性和实行民主化决策。由于我国在宏观经济政策上一直是重城轻乡，农村公益事业发展欠帐太多、资金缺口大，因此，在我国农村现实生活中还很难完全排除出于农村公益事业目的而进行的某些一次性集资。原则上这类集资，应经过公共选择程序（如全体村民投票、村民自治委员会审议等）决定其可行与否、数量多少及如何分摊等事宜，不应简单地由政府部门和领导者个人专断决定。其次是劳务负担问题。劳务负担包括义务工和劳动积累工，简称"两工"。"两工"原则上以农民出工为主，但由于存在着以资代劳，仍有相当数额的代劳金需基层干部直接向农民收取。因此，有必要对农民的劳务负担进行规范，要由乡镇统一规划，村里组织实施，确保"两工"及代劳金用于小型水利、道路、造林绿化等建设。第三是要坚决实行村级财务公开和民主管理，把收费过程、办事结果等向群众公开，接受群众监督的制度，防止腐败，解决农民的疑虑。
     （五）配套改革问题。首先，实行农村税费改革需要机构改革紧密配合。现在的情况是，一些部门以方便工作为由，随意在乡、村增设机构、增加干部职数、使乡、村靠各种收费开支的人员急剧膨胀，乡镇干部和"七站八所"吃"皇粮"的越来越多。如我省洞口县高沙镇，除教师外，干部职工达442人，年工资总额274.74万元，财政拨款仅106.06万元，其余的要通过"收费"、"创收"来解决。当前许多乡镇干部的主要精力放在收费上，收费的核心目的就是发工资。这种为"养人"而进行的收费，是农民负担逐年增加、不堪承受的重要原因，也是费税改革所不能解决的。因此，要从根本上减轻农民负担，农村费税改革的同时，必须进行乡镇机构改革，裁减冗员，切实做好乡镇干部的分流工作，从事农业开发、集中经济开发或领办乡镇企业，开源节流，增加税收，以保证农村费税改革取得应有的效果。其次，要推进农村费税改革，应加快立法步伐。我国每一个税种的征收，都对应一个税法或税收条例。我国公路收费改革，因法律原因使燃油税迟迟未能进行，造成公路收费的被动和难度。因此，农村费税改革，先要解决法律形式问题。对课税的目的、立税的依据、税率的确定、税收的性质、用途等以法律的形式确定下来，使农村费税改革有法可依、有章可循。

（本文最先发表于1999年第19期《湖南政报》，后被选入《中国新经济——理论与探索》一书）